北京市印发公共服务领域PPP实施意见
2015-11-15 来源：北京市政府网
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构： 为深入贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)，鼓励和引导社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率，经市政府同意，现就在公共服务领域推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式提出如下实施意见。 一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义 政府和社会资本合作模式是指政府按照依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥的基本原则，采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。 推广政府和社会资本合作模式是认真贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作重要指示精神，深入落实《京津冀协同发展规划纲要》的重要举措，是公共服务供给机制的重大创新。通过推广政府和社会资本合作模式，有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益；有利于加快转变政府职能，推动政府从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及政府和社会资本合作项目的“监管者”；有利于激发市场主体活力和发展潜力，盘活社会存量资本，构建高精尖经济结构；有利于提高公共服务水平，让人民群众享有优质高效的公共服务，加快建设国际一流的和谐宜居之都。 二、政府和社会资本合作模式的适用范围及操作模式 (一)适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于公共服务领域内的项目，重点在轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化、郊区旅游、高速公路等领域推广。在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。 (二)操作模式。政府和社会资本合作项目按支付机制分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费3种类型。使用者付费项目指有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；可行性缺口补助项目指有经营收费，但不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目；政府付费项目指缺乏使用者付费基础、主要依靠政府投入回收投资成本的项目。对于上述3种类型的项目，可选择建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式。对于融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，可选择转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等模式。 三、规范政府和社会资本合作项目全生命周期管理 (一)公开征集项目。政府部门和社会资本均可发起政府和社会资本合作项目建议。政府部门根据经济社会发展规划及专项规划提出政府和社会资本合作项目建议，报市财政局；社会资本根据本市经济社会发展需求提出政府和社会资本合作项目建议，通过行业主管部门报市财政局。市财政局将政府和社会资本合作项目建议纳入市级政府和社会资本合作项目储备库。 (二)科学筛选项目。市财政局、市发展改革委会同相关部门对市级政府和社会资本合作项目储备库中的项目进行筛选，及时将条件成熟的项目纳入市级政府和社会资本合作项目库，并由行业主管部门组织编制项目实施方案，实施方案包括项目基本情况、经济技术指标、投资估算、经营期限、投资回报方式、财政补贴、价格确定及调价机制等内容。 (三)择优选择合作伙伴。政府部门应当根据合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等方式，综合评估参与者的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。 (四)规范合同管理。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。建立价格和补贴动态调整机制，确保社会资本进得来、留得住、有收益预期。 (五)增强履约能力。政府部门和社会资本要严格按照合同约定做好项目建设、运营管理工作。政府部门要加强工程质量、运营标准的全过程监督，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，积极协调解决项目推进中的问题。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合，履行好企业社会责任，维护公众利益。在合同履行过程中，确需变更合同内容、延长合同期限的，由政府和社会资本方协商解决。 (六)完善退出机制。在政府和社会资本合作项目执行过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，行业主管部门要及时组织接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害；确需变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应保持公共服务的持续性和稳定性。政府和社会资本合作项目期满后，要按照合同约定的移交形式、内容和标准进行移交，对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。社会资本退出也可依托各类产权、股权交易市场等渠道进行。 四、政策保障 (一)简化审批流程。进一步减少审批环节，由市财政局、市发展改革委牵头对政府和社会资本合作项目实施方案进行联评联审，从项目建设的必要性、合规性、政府和社会资本合作模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，评估结果作为项目决策的重要依据。合同签署后，有关部门可并行办理必要的审批手续，并对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查，简化手续，主动服务，加快推进规划选址、用地预审、项目立项、工商注册登记等审批核准工作。 (二)完善财税支持政策。将政府和社会资本合作项目中政府负担的资金纳入财政预算，并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映。研究制定政府和社会资本合作专项支持资金管理办法，给予政府和社会资本合作项目前期费用垫付、增信、融资贴息、奖励等支持。符合条件的政府和社会资本合作项目，可按规定在水电气热价格、行政事业性收费、税收等方面享受相关优惠政策。积极支持公共服务领域存量项目改造和投融资平台公司转型，有效化解政府性债务。 (三)积极推进公共服务领域价格改革。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。 (四)多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，但划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、区县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、区县人民政府批准后实施。 (五)做好金融服务。鼓励金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。市金融工作部门应当积极搭建社会资本与金融机构的对接平台，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，并按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。 (六)推进信用体系建设。按照重诺履约原则，加强社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作项目顺利实施。政府部门要保持政策的连续性和稳定性，依法行政，防止不当干预，认真履行向社会资本作出的承诺；社会资本要守信自律，建立科学的企业信用管理流程，提升企业综合竞争力。咨询、法律、会计等中介机构要增强责任意识，提供质优价廉的服务。 (七)建立多层次监督管理体系。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。 五、组织实施 (一)加强组织领导。建立推广政府和社会资本合作模式联席会议制度，负责统筹协调工作；市财政局、市发展改革委为联席会议主责单位，市财政局主要负责在存量项目中推广政府和社会资本合作模式，市发展改革委主要负责在新建公共服务项目中推广政府和社会资本合作模式，市国土局、市规划委、市工商局、市金融局以及相关行业主管部门为成员单位。联席会议办公室设在市财政局，具体工作由市财政局政府与社会资本合作促进中心承担。 (二)加强示范引导。相关行业主管部门要加快研究梳理在本行业推广政府和社会资本合作模式的相关政策，探索制定推广政府和社会资本合作模式的导则和范本。各区县、各部门、各单位要选取市场发育程度高、具有稳定收益和社会效益的项目，积极推广政府和社会资本合作模式，并及时总结经验，发挥好示范带动作用。 (三)搭建信息平台。利用现代信息技术，搭建服务平台，公开政府和社会资本合作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务、绩效评价等相关信息，确保项目实施公开透明。 (四)加强宣传引导。积极宣传政府和社会资本合作模式的重要意义，做好政策解读，回应社会关切，不断增进共识，营造良好氛围。 北京市人民政府办公厅 2015年11月3日